Ce qui s'est vraiment passé à Camp David et à Taba
 
Comment la paix a été perdue
 
Les Palestiniens ont-ils vraiment repoussé, à Camp David, des propositions israéliennes qui pouvaient conduire à un accord de paix ? Pourquoi les pourparlers de Taba en janvier dernier ont-ils été interrompus malgré des progrès inespérés ? Sur Jérusalem, les frontières, les réfugiés, les colonies, des compromis sont-ils encore possibles alors que les partisans de la paix sont de moins en moins nombreux, en Israël comme en Palestine. Enquête de René Backmann.
 
 
 
Pourquoi les deux dernières négociations entre Israéliens et Palestiniens ­ le sommet de Camp David en juillet 2000 et les pourparlers de Taba, en janvier dernier ­ ont-elles échoué, livrant la région à une guerre qui ne dit pas son nom et qui a déjà fait près de 700 morts, dont 540 Palestiniens et 128 Israéliens ?
 
Dix mois après l'explosion de la « deuxième Intifada », le brouillard de polémiques et de propagande qui enveloppait ces deux négociations commence à se dissiper. Face à la dégradation de la situation sur le terrain, des négociateurs, désespérés de voir leurs efforts voler en éclats, sont sortis de leur silence. Plusieurs sont en train de rédiger des livres qui devraient paraître avant la fin de l'année. Quelques-uns ont confié leurs témoignages ­ parfois en réclamant la protection de l'anonymat ­ au « Nouvel Observateur ». L'ancien ministre des Affaires étrangères israélien, Shlomo Ben Ami, et le président du Conseil législatif palestinien, Ahmed Qorei (Abou Ala), ont livré le mois dernier leurs versions des faits au magazine israélien « Jerusalem Report ». Le conseiller spécial de Bill Clinton pour les affaires arabo-israéliennes, Robert Malley, qui appartenait à la délégation américaine à Camp David, vient de signer avec Hussein Agha, chercheur à l'Institut d'Etudes palestiniennes à Londres, un long article dans la « New York Review of Books » où il analyse, sous le titre « La tragédie des erreurs », l'échec du sommet américano-israélo-palestinien. Quelques documents ­ notes de travail, schémas, cartes ­ sont désormais accessibles.
 
Il est possible, enfin, de faire le tri entre le déroulement des négociations, tel qu'il peut être reconstitué aujourd'hui, et l'écho qui en a été livré par la presse ou les appareils de propagande des deux camps.
 
Sur l'interruption sans accord des pourparlers de Taba, le 27 janvier 2001, après six jours de négociations intenses, les versions des deux parties concordent : malgré des progrès très substantiels et un bon climat de travail, c'est Shlomo Ben Ami, ministre des Affaires étrangères et chef de la délégation israélienne, qui a mis un terme aux discussions à la demande expresse d'Ehoud Barak.
 
A dix jours des élections, le Premier ministre estimait ne plus disposer de la légitimité indispensable, à la Knesset et dans l'opinion publique, pour signer même un simple compte rendu des discussions. « La décision, selon un négociateur israélien, n'a pas été facile à prendre. Les Palestiniens, qui avaient déjà obtenu beaucoup, étaient prêts à des pourparlers non-stop pour arriver à un accord avant les élections du 6 février. Au sein de notre délégation, le ministre de la Justice, Yossi Beilin, et le ministre du Tourisme, l'ancien général Amnon Lipkin-Shahak, plaidaient aussi pour la poursuite des discussions. Mais la pression de l'état-major sur Barak a été décisive. Les militaires estimaient que les concessions obtenues par les Palestiniens étaient politiquement invendables à l'opinion publique et, surtout, dangereuses pour la sécurité d'Israël car elles semblaient légitimer l'Intifada. Et Barak, une fois de plus, a écouté les militaires. »
 
Six mois plus tôt, après l'échec du sommet de Camp David, les deux délégations s'étaient déjà séparées sans signer le moindre texte commun. Avec des moyens et des résultats inégaux, chaque partie s'était efforcée de rejeter sur l'autre la responsabilité de la rupture. Une fois de plus, expliquaient ­ avec un réel succès diplomatique et médiatique ­ Israéliens et Américains, Arafat a été incapable, au dernier moment, de faire le « saut de la paix » et de se conduire en homme d'Etat en répondant aux propositions inespérées de Barak par un « oui » historique. Visiblement furieux de voir son mandat s'achever sur le fiasco de Camp David, Bill Clinton, violant un engagement pris à la Maison-Blanche devant plusieurs témoins, a cautionné cette thèse en désignant Arafat comme unique responsable de l'échec. A ces accusations, Yasser Arafat et son entourage répondaient en dénonçant l'attitude de Barak, venu, selon eux, à Camp David avec l'intention d'imposer aux Palestiniens « une paix à 100% israélienne, à prendre ou à laisser ». En réalité, expliquaient-ils, Barak n'a fait aucune proposition nouvelle à Camp David. Dans ces conditions, nous n'avions pas d'autre choix que de refuser ce que nous avions déjà jugé inacceptable.
 
« Certaines propositions israéliennes qui étaient présentées par la presse comme des concessions historiques ­ par exemple sur le partage de Jérusalem-Est ­ étaient intéressantes, parfois même audacieuses, se souvient Abou Ala, qui accompagnait Yasser Arafat à Camp David. Le problème, c'est qu'elles n'ont jamais été avancées lors de nos réunions de travail. Au contraire, nous avons vu surgir des propositions, notamment sur les frontières et le contrôle de l'esplanade des Mosquées, en net recul par rapport à nos rencontres précédentes. Les concessions historiques, les décisions douloureuses, c'était à nous et à nous seuls qu'elles étaient réclamées. Ce n'est pas ainsi qu'on négocie. »
 
Sur le déroulement du sommet et les causes de son échec, il était d'autant plus difficile de se faire une idée précise qu'il n'existait aucune synthèse officielle des travaux résumant les positions des uns et des autres. Les membres de la délégation israélienne avaient reçu de Barak la consigne de ne pas rédiger de compte rendu des discussions, « pour éviter, explique l'un d'eux, que des fuites puissent être utilisées par le camp d'en face ». Un premier témoignage avait cependant été rendu public, quelques jours après le retour au Proche-Orient des négociateurs, par le journaliste Akram Haniyye. Membre de la délégation palestinienne et directeur du quotidien de Ramallah « Al Ayyam », Haniyye avait publié dans son journal, en sept épisodes, un récit très détaillé fondé sur les notes prises lors des sessions de travail. Jugée ­ en privé ­ « assez complète » par un négociateur israélien, sa version était accablante pour Barak et sa délégation, accusés de s'être comportés avec une telle arrogance que l'échec était inévitable. Sur aucun des dossiers en négociation ­ les réfugiés, les frontières, la terre, la sécurité, Jérusalem ­, les Israéliens n'avaient fait de véritable proposition, expliquait le journaliste palestinien. Rédigé par un témoin engagé, réputé proche de Yasser Arafat, le récit d'Akram Haniyye, qui restait silencieux, par exemple, sur les désaccords au sein de sa propre délégation, admis par d'autres négociateurs palestiniens, n'était sans doute pas d'une parfaite impartialité. Mais l'explication qu'il livrait de l'échec de Camp David, imputable avant tout à l'attitude de la délégation israélienne, ne relevait pas du simple militantisme. C'est ce que confirment aujourd'hui les informations recueillies par « le Nouvel Observateur » ainsi que les témoignages de Shlomo Ben Ami, Abou Ala, et Robert Malley. Ce dernier rapporte même que le comportement de Barak provoqua un jour un violent accrochage avec Bill Clinton qui jugeait les propositions du Premier ministre israélien « invendables, pas sérieuses ».
 
« Barak a réussi à convaincre les faiseurs d'opinion en Israël et à Washington qu'Arafat avait détruit le processus de paix en rejetant les offres généreuses d'Israël, écrivait il y a deux semaines l'un des éditorialistes de "Haaretz". C'est seulement maintenant qu'une autre version émerge selon laquelle Israël n'a fait aucune concession et s'est borné à tenter de contraindre Arafat ­ avec l'aide de Clinton ­ à un humiliant traité de capitulation. »
 
Quelle était, à la lumière des révélations récentes et des confidences des participants, la véritable nature des propositions israéliennes à Camp David et des réponses palestiniennes ?
 
Territoire et frontières. Partant du principe que 80% des 200 000 colons juifs installés en Cisjordanie devaient rester sous souveraineté israélienne, Barak a d'abord proposé d'annexer trois « blocs » de colonies représentant environ 10,5% de la Cisjordanie et de louer avec un bail de cent ans une bande représentant 8,5 à 12% du territoire, le long du Jourdain et de la mer Morte (voir carte), pour y maintenir des bases et des stations d'alerte avancées. Ensuite, il a proposé de réduire la superficie de l'étendue annexée à 9%, tout en maintenant bases et stations d'alerte, mais en offrant, en échange, aux Palestiniens 1% de terres au sud de Gaza. « Un arpent de sable contre 9% de terres cultivables, contenant des réserves d'eau : lorsque j'ai vu la carte de Barak, je me suis carrément mis en colère, se souvient Abou Ala.
 
Ben Ami m'a alors demandé si j'avais une autre carte à lui proposer et j'ai répondu que la carte des frontières de 1967 me semblait très bien. Les Israéliens semblaient avoir oublié qu'en acceptant de créer notre Etat en Cisjordanie et dans la bande de Gaza, ce qui représente 22% de la Palestine mandataire, nous avions fait à Oslo une concession historique. Ils ne nous donnaient pas une terre, ils nous la rendaient. Nous n'étions pas hostiles à des annexions ­ limitées ­ pour résoudre la questions des colonies, mais dans le cadre d'échanges territoriaux sur une base d'égalité en superficie et en valeur : 1% pour 1%. Nous proposions par exemple d'échanger un corridor, assurant la continuité territoriale de l'Etat de Palestine entre la bande de Gaza et la Cisjordanie, contre une enclave israélienne en Cisjordanie. » Les Palestiniens reprochaient aussi aux Israéliens de leur restituer une Cisjordanie pratiquement coupée en trois par les annexions et morcelée par les routes qui reliaient les blocs de colonies, ce qui rendait impossible la création d'un Etat viable. D'autant que les frontières du futur Etat et tous ses points d'accès demeuraient sous contrôle israélien.
 
Jérusalem-Est. Israël proposait aux Palestiniens d'établir leur souveraineté sur plusieurs faubourgs, à l'extérieur des limites municipales et de disposer d'un « contrôle administratif » ou d'une « autonomie fonctionnelle » sur quelques quartiers du centre, notamment sur les secteurs arabe et chrétien de la Vieille Ville. En échange, ils exigeaient le maintien de leur souveraineté sur les quartiers juifs de Jérusalem-Est (un tiers de la superficie de la ville), que les Palestiniens considèrent comme des colonies et où vivent 200 000 Israéliens. Ils entendaient aussi exercer seuls la souveraineté sur le mont du Temple/esplanade des Mosquées, où ils proposaient de construire une synagogue, mais ils offraient aux Palestiniens un « carré de souveraineté » dans la Vieille Ville et un accès aux lieux saints musulmans. « J'ai lu dans la presse que nous avions proposé en vain aux Palestiniens la souveraineté sur tous les quartiers arabes de Jérusalem-Est. C'est faux, affirme un négociateur israélien. Nous n'avons jamais reçu le mandat de faire une telle offre. » Aux yeux des Palestiniens, Jérusalem-Est, partie intégrante de la Cisjordanie occupée, devait passer sous leur souveraineté et devenir la capitale de leur Etat. L'« annexion » des colonies juives de la périphérie ­ Maale Adoumim, Givat Zeev, Ramot Allon, Gilo ­ à Jérusalem-Ouest était négociable, à condition que leur superficie soit réduite et qu'elles ne constituent pas un obstacle à la « continuité territoriale » des quartiers arabes. Mais pour Arafat et les siens, la souveraineté palestinienne sur l'esplanade des Mosquées, « lieu saint pour tous les musulmans de la planète », n'était pas négociable. Les propositions de « tutelle souveraine » pour les Israéliens et de « souveraineté restante » pour les Palestiniens ou de « souveraineté stratifiée » avancées par les négociateurs américains ou israéliens furent également rejetées.
 
Les réfugiés. Ce fut, à Camp David, la négociation la plus décevante. La délégation de Yasser Arafat souhaitait obtenir d'Israël la reconnaissance de sa responsabilité historique dans l'expulsion et l'exil de centaines de milliers de Palestiniens. En échange, elle se déclarait prête à admettre que « les intérêts démographiques et sécuritaires d'Israël devaient être garantis », c'est-à-dire à négocier les modalités d'application du « droit au retour » qu'elle réclamait pour les réfugiés. Elle proposait de leur offrir quatre options :
 
    1) réinstallation dans le futur Etat de Palestine ;
 
    2) réinstallation dans un pays tiers ;
 
    3) normalisation de leur statut dans le pays qui les accueillait ;
 
    4) retour d'un nombre très limité de réfugiés en Israël, selon des critères à négocier entre les deux parties.  
 
La position israélienne tenait, sur cette question sensible, en quelques lignes. Il était question de trouver une « solution satisfaisante » et d'accepter « le retour, étalé sur dix ans, de quelques milliers de Palestiniens, en vertu du regroupement familial ». Mais certainement pas d'accepter le principe d'un « droit au retour » des Palestiniens ou d'admettre une responsabilité d'Israël dans leur expulsion. La délégation israélienne se bornait, dans son texte, à « exprimer ses regrets pour ce qui était arrivé aux Palestiniens du fait de la guerre israélo-arabe de 1948 ».
 
« Les discussions se passaient d'une manière très étrange, confie un membre de la délégation palestinienne. Ce n'était pas Barak mais Clinton qui nous présentait les propositions israéliennes. D'ailleurs, pendant les deux semaines qu'a duré le sommet, Barak n'a eu que deux véritables tête-à-tête avec Arafat. Sur le fond, les Israéliens ne cessaient de parler des concessions qu'ils nous proposaient alors que c'était à nous qu'ils en demandaient. » C'est aussi l'avis de Robert Malley et Hussein Agha, même s'ils reprochent aux Palestiniens, paralysés par la méfiance à l'égard de Barak, mais aussi de Clinton, de n'avoir pas présenté de véritables contre-propositions et d'avoir cherché à « minimiser les pertes au lieu de maximiser les gains ».
 
Malgré ce fiasco diplomatique, les conversations entre Israéliens et Palestiniens ne se sont pas interrompues après Camp David. « Au cours des deux mois qui ont suivi, nous avons eu au moins cinquante rencontres, raconte un négociateur israélien. Nous cherchions à trouver des terrains de compromis à partir des travaux de Camp David. Les Américains étaient tenus au courant au jour le jour. » Certaines rencontres avaient lieu dans une suite de l'hôtel King David, à Jérusalem, d'autres dans des lieux plus discrets. A la mi-septembre, les progrès semblaient assez substantiels, pour justifier un nouveau sommet Arafat-Barak. Le Premier ministre israélien décida d'inviter le président de l'Autorité palestinienne à dîner chez lui, à Kochav Yaïr, un village résidentiel où vivent de nombreux officiers supérieurs, au nord de Tel-Aviv. Le dîner eut lieu le 23 septembre. Ce soir-là, rapportent plusieurs convives, le climat était excellent. Pour une fois du même avis, Barak et Arafat semblaient penser qu'un accord était à portée de la main « d'ici à quelques semaines ». Arafat avait cependant insisté sur un point : il souhaitait que Barak interdise la visite d'Ariel Sharon sur l'esplanade des Mosquées, prévue pour le 28. Compte tenu de la tension qui régnait en Cisjordanie et à Gaza, cette visite serait vécue comme une provocation par beaucoup de Palestiniens, plaida-t-il. En vain. On connaît la suite : sept morts et plus de deux cents blessés palestiniens en quelques heures, l'explosion de l'« Intifada el-Aqsa », le retour du terrorisme, la mobilisation des chars et des hélicoptères de combat.
 
Les « avancées » de Taba. Pourtant, un peu moins de quatre mois plus tard, alors que l'Intifada et sa répression par l'armée israélienne avaient déjà fait près de quatre cents morts ­ dont 80% de Palestiniens ­, les négociateurs des deux camps se retrouvaient dans la station balnéaire égyptienne de Taba, près d'Eilat. Entre temps, le Premier ministre israélien avait annoncé sa démission, George Bush avait succédé à Clinton, et les sondages en vue de l'élection du 6 février donnaient Sharon largement vainqueur contre Barak.
 
Pour cette négociation de la dernière chance, les délégations avaient été réduites au strict minimum, les mandats des négociateurs étaient très clairs, et leurs relations personnelles avec les deux « patrons », Arafat et Barak, assez étroites pour leur permettre d'avancer sans appeler à chaque instant Gaza ou Jérusalem. Dirigée par Shlomo Ben Ami, la délégation israélienne comprenait l'ancien général Amnon Lipkin-Shahak, ministre du Tourisme, le ministre de la Justice, Yossi Beilin, le leader du Meretz, Yossi Sarid, et l'émissaire personnel du Premier ministre, Gilad Sher. La délégation palestinienne, qui était dirigée par Abou Ala, comprenait le ministre du Plan, Nabil Shaath, le ministre de l'Administration locale, Saeb Erakat, le ministre de la Culture, Yasser Abed Rabbo, le chef de la Sécurité préventive à Gaza, Mohammed Dahlan, et le ministre d'Etat Hassan Asfour. « Il n'y avait là, des deux côtés, que des gens engagés depuis longtemps dans la recherche de la paix, dit un négociateur palestinien. Nous nous connaissions tous. Nous nous sommes divisés en commissions, selon les dossiers à traiter, et mis au travail tout de suite. »
 
Les bases de la discussion reposaient en grande partie sur les « paramètres » proposés par Bill Clinton le 23 décembre et acceptés ­ avec des réserves ­ par les deux parties. « Cette fois, raconte Abou Ala, les Israéliens sont arrivés avec une carte sur laquelle on pouvait discuter. » Les Palestiniens aussi avaient apporté une carte. Un document historique, selon les négociateurs israéliens. « Pour la première fois, dit l'un d'eux, ils mettaient sur la table une carte montrant qu'ils acceptaient des annexions. » A partir des données proposées par Clinton ­ 94 à 96% de la Cisjordanie restitués aux Palestiniens ­, les experts des deux camps s'étaient mis au travail. Les Palestiniens voulaient réduire au strict minimum le nombre de villages de Cisjordanie inclus dans les « blocs de colonies » que les Israéliens entendaient annexer. Selon les cartes discutées à Camp David, plus de 70 000 villageois palestiniens étaient concernés. A lui seul, le bloc d'Ariel englobait 28 villages palestiniens. Les Israéliens, eux, voulaient qu'au moins 80% des colons restent sous souveraineté israélienne. «
 
Nous avons réussi à concilier ces deux impératifs en substituant aux "blocs de colonies" un nouveau concept : les "grappes de colonies", beaucoup moins étendues, explique un négociateur israélien. En annexant 5% de la Cisjordanie, nous conservions 65% des colons et nous limitions le nombre de villageois concernés à 20 000. En affinant, nous pouvions même tomber au-dessous de 2 000. » « A Taba, constate un expert de la délégation palestinienne, les Israéliens ont accepté enfin de séparer les revendications territoriales des exigences de sécurité. C'est pourquoi ils ont renoncé aux blocs de colonies et à l'annexion-location de la vallée du Jourdain. De notre côté, nous acceptions l'implantation près de Ramallah et au sud de la Cisjordanie de deux "stations d'alerte avancées" ainsi que la présence en Cisjordanie d'une force américano-européenne. En échange des 5% annexés par Israël nous demandions un corridor routier entre Gaza et la Cisjordanie ainsi qu'une cinquantaine de kilomètres carrés de terres agricoles au sud de la Cisjordanie. C'était une négociation ardue mais productive. L'accord était à portée de la main. »
 
Sur le dossier de Jérusalem, les positions s'étaient rapprochées, à partir du principe de base énoncé par Clinton : les secteurs arabes aux Palestiniens, les secteurs juifs aux Israéliens. Au nord et l'est de la ville, les Israéliens avaient accepté de réduire la superficie des colonies qu'ils entendaient annexer, répondant enfin au souhait des Palestiniens de disposer d'un territoire viable et cohérent. Armés d'un jeu de cartes et de photos aériennes, les experts des deux camps avaient entrepris de définir les limites des quartiers intéressés et d'esquisser le tracé des routes et l'emplacement des échangeurs à construire. Mais sur la question de l'esplanade des Mosquées, la négociation avait peu progressé, malgré de nouvelles propositions, dont l'une prévoyait une « internationalisation » des Lieux saints.
 
Sur la question des réfugiés, enfin, des progrès semblaient également se dessiner. Les Israéliens, qui jugeaient « positif » le principe des quatre options proposées par les Palestiniens à Camp David, avaient accepté d'inscrire dans un accord la résolution 194, qui prévoit le droit au retour des réfugiés, à condition que ce droit réponde à des « raisons humanitaires » et soit accordé à un « nombre limité » de Palestiniens. « Il restait beaucoup à faire, c'est vrai, mais nous avions parcouru un chemin inespéré, constatait quelques semaines plus tard Abou Ala.
 
Cette fois, les Israéliens étaient réellement arrivés avec des propositions nouvelles, ce qui montrait au passage qu'à Camp David ils nous avaient menti en prétendant que leurs offres étaient à prendre ou à laisser parce qu'ils ne pouvaient politiquement pas aller plus loin. Si nous reprenons un jour les négociations à partir des résultats de Taba, vous verrez qu'il ne faudra pas longtemps pour arriver à un accord. »
 
Aujourd'hui encore, plus de six mois après ces pourparlers avortés, alors que les cessez-le-feu sans effet succèdent aux raids israéliens et aux attentats palestiniens dans un engrenage sanglant, c'est sur les conclusions de Taba que les Palestiniens entendent fonder une négociation. S'il y en a une un jour. Mais Sharon a d'autres idées. Négocier n'est pas à son programme. Accepter un Etat palestinien non plus. Selon ses stratèges, un assemblage de « bantoustans » étroitement surveillés sur 43% de la Cisjordanie et 70% de Gaza serait largement suffisant pour répondre aux aspirations d'Arafat et de son peuple...
RENE BACKMANN