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A.- UNE QUESTION ANCIENNE ET LANCINANTE Tout comme la carte diplomatique et consulaire, la carte judiciaire fait l'objet, de manière récurrente, de débats importants, sans pour autant jamais connaître de modifications substantielles. Tout le monde est favorable à une réforme de fond, chacun s'oppose de manière farouche à toute mesure concrète. La question de la carte judiciaire est plus complexe que l'énonciation d'un simple principe d'efficacité et d'accessibilité. Elle repose, en effet, sur la conciliation de deux objectifs : assurer à tous la même qualité de justice sur l'ensemble du territoire ; garantir une certaine proximité entre le juge et les réalités sociales et économiques locales, sous peine de désincarnation de la justice. La carte judiciaire française résulte d'une stratification. La densité de juridictions se rapproche parfois encore du réseau des villes médiévales. Les plus fortes concentrations de juridictions correspondent à ces zones historiques, qui ont connu, de surcroît, une nouvelle strate avec le premier développement industriel, à l'exemple de la Normandie, des Flandres, de la Picardie ou de la Bourgogne. Une cour d'appel peut avoir un ressort qui ne dépasse pas 250.000 habitants, ou qui, au contraire, couvre plus de 7 millions d'habitants. Si l'on exclut les extrêmes, à savoir Bastia et Paris, l'écart reste de 1 à 6 en terme de population et de 1 à 10 en terme de volume d'affaires traitées, entre Agen et Aix-en-Provence. Un tribunal de grande instance peut avoir un ressort inférieur à 70.000 habitants, avec 6 magistrats, ou un ressort de 2,15 millions d'habitants, avec près de 500 magistrats. Le rapport démographique s'étend de 1 à 31 et le rapport en effectifs de magistrats de 1 à 75. Pour les tribunaux d'instance, l'écart peut aller de 1 à 90. La densité géographique des juridictions apparaît extrêmement variable. En Saône-et-Loire, en 1998, on trouvait 21 juridictions, dont 2 tribunaux de grande instance, 7 tribunaux d'instance, 7 tribunaux de commerce et 5 conseils de prud'hommes, alors que l'Indre-et-Loire, pour la même population, compte 6 juridictions, à savoir un tribunal de grande instance, un tribunal de commerce, un conseil de prud'hommes et trois tribunaux d'instance. De la même façon, la cour d'appel de Caen comptait 52 juridictions pour 1,4 million d'habitants, tandis que le Rhône, pour une population légèrement supérieure, en compte 12. En 1926, une première réforme avait été tentée sur le fondement d'une départementalisation. Mais, dès 1930, devant les obstacles qu'elle rencontrait, elle fut abrogée. La dernière tentative de modification à grande échelle de la carte judiciaire, et nous nous en tiendrons à celle-ci, date de 1991. A l'époque, le Garde des sceaux, M. Henri Nallet, avait présenté un projet de départementalisation. Il s'est heurté à un véritable mur d'oppositions. Les premiers présidents craignaient de voir diminuer leurs pouvoirs de gestion. Les présidents et les procureurs des plus petits tribunaux de grande instance y voyaient un obstacle à leur avancement : jamais ils ne deviendraient président ou procureur du tribunal départemental. Les vice-présidents et les procureurs adjoints de tous les tribunaux de grande instance, mais également les greffiers et leurs adjoints, s'y opposaient sur le même fondement. Tous les barreaux de province ont créé des comités de défense, auxquels ont adhéré tous les élus locaux des petits tribunaux de grande instance et des autres curiosités historiques de la carte. Les élus locaux ont entraîné les parlementaires. Dans ces conditions, l'expérience ne pouvait aller plus loin. B.- UN NOUVEAU DÉPART : LA MISSION POUR LA RÉFORME DE LA CARTE JUDICIAIRE Dans la ligne des orientations fixées par le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale du 19 juin 1997, le Garde des sceaux a fait connaître son intention de moderniser le fonctionnement du service public de la justice, dont l'évolution de la carte judiciaire constitue un élément essentiel. Dans cet esprit, par circulaire en date du 1er juillet 1997, il a été demandé aux chefs de cour et aux préfets de poursuivre la consultation sur la carte judiciaire qui avait été initiée par le précédent Garde des sceaux puis suspendue pendant la période électorale, et d'ajouter aux interlocuteurs déjà rencontrés les représentants des associations directement concernées par le fonctionnement de la justice. Afin de procéder à de véritables modifications géographiques, une « mission carte judiciaire », placée auprès du directeur des services judiciaires et chargée de conduire des réflexions sur la réorganisation du réseau des juridictions dans le cadre des orientations définies par le Garde des sceaux a été mise en place. Installée en avril 1998, cette mission, composée de sept fonctionnaires dirigés par un membre de la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), a commencé à fonctionner pleinement à partir de septembre 1998. Elle a établi une méthodologie fondée sur des études de terrain et a mis en _uvre des outils cartographiques élaborés. Par ailleurs, un comité ministériel de la réforme de la carte judiciaire présidé par le Garde des sceaux, réunissant les directeurs et les chefs de service du ministère a été créé en septembre 1998. Une priorité a été accordée à la carte des tribunaux de commerce, laissant de côté toute autre catégorie de juridictions. Les premières mesures ont porté sur plusieurs dizaines de sites dans les six cours d'appel qui comptent le plus de juridictions consulaires (Caen, Rouen, Dijon, Montpellier, Poitiers et Riom). Des consultations avec les élus des régions concernées ont été organisées. Les décisions reposent notamment sur la prise en compte des bassins d'emploi, du cadre de vie et de l'importance des réseaux de communications. 5 millions de francs avaient été provisionnés dans le budget 1999 pour financer les premières mesures. Celles-ci sont intervenues avec le décret n° 99-659 du 30 juillet 1999 portant suppression de 36 tribunaux de commerce dans 8 cours d'appel et le décret n° 99-660 du 30 juillet 1999 modifiant le décret n° 91-692 du 18 juillet 1991 fixant le nombre des juges et le nombre des chambres des tribunaux de commerce, le nombre des assesseurs des chambres commerciales des tribunaux de grande instance du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle et le nombre des juges élus des tribunaux mixtes de commerce des départements outre-mer. Ainsi, un tribunal a été supprimé dans la cour d'appel d'Amiens, un dans la cour d'appel de Bourges, 7 dans la cour d'appel de Caen, 7 dans la cour d'appel de Dijon, 6 dans la cour d'appel de Montpellier, 3 dans la cour d'appel de Poitiers, 5 dans la cour d'appel de Riom et 6 dans la cour d'appel de Rouen. Aucun critère n'a été défini a priori. La mission s'est cependant fondée, pour faire ses propositions, sur plusieurs indices. Le premier est constitué par le volume d'activité. Aucune norme n'a été fixée. Certains tribunaux méritent, en effet, d'être maintenus pour des raisons d'aménagement du territoire. La proximité géographique entre deux tribunaux a aussi été prise en compte. Pas plus que le niveau d'activité, ce critère n'a pas été utilisé de manière dirimante. Un second décret devait être pris dans le premier semestre 2000. De la même façon, il devait concerner uniquement les tribunaux de commerce. Or ce décret n'a pas encore été pris, ce qui apparaît très inquiétant pour le futur de la réforme
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