«Une administration qui ne cesse de grossir» : pourquoi la France n'arrive pas à diminuer son nombre de fonctionnaires
 
Invité dans l'émission «L'évènement» ce jeudi, le premier ministre a avancé plusieurs pistes visant à réduire le nombre d'agents de la fonction publique. THOMAS SAMSON / AFP
 
DÉCRYPTAGE - Le contingent des agents n’a eu de cesse d’augmenter depuis vingt ans. Dans certains versants de la fonction publique, les effectifs se sont même envolés, sans qu’il soit toujours possible de faire un lien avec les services rendus.
 
Y a-t-il, oui ou non, trop de fonctionnaires en France ? En ces temps de disette budgétaire, la question se pose, plus brûlante que jamais, au sommet de l'État. Et le gouvernement formé autour de Michel Barnier n'hésite pas à répondre à l'affirmative. Invité dans l'émission «L'évènement» ce jeudi, le premier ministre a avancé plusieurs pistes visant à réduire le nombre d'agents de la fonction publique, comme la «fusion de services» ou le «non-remplacement» des personnes partant à la retraite. Des mesures qui permettraient, selon lui, de «gagner quelques points de PIB» et de récupérer une partie des 40 milliards d'économies dont le pays a désespérément besoin pour boucler son prochain budget.
 
Selon les chiffres officiels, la France comptait 5,67 millions d'agents en 2023, répartis entre la «fonction publique d'État» (2,52 millions d'agents), la «fonction publique territoriale» (1,94 million d'agents) et la «fonction publique hospitalière» (1,21 million d'agents). De 1997 à 2022, les effectifs de la fonction publique ont augmenté de 23%, contre 18% pour les personnes en emploi dans le secteur privé et 14% pour la population française. L'Hexagone se hisse au 7e rang des pays de l'OCDE où l'emploi public est le plus élevé dans l'emploi total. Elle est certes moins gourmande en fonctionnaires que les pays scandinaves (Norvège, Suède, Danemark), mais bien davantage que l'Allemagne, la Belgique ou l'Italie. Sa position dans le classement est inchangée depuis 2007
 
Explosion de la masse salariale dans la fonction publique territoriale et hospitalière
 
À chaque campagne présidentielle, une partie des candidats fait pourtant le serment de tailler, en cas de victoire, dans les effectifs de la fonction publique française. En 2012, c'était François Fillon qui promettait, en cas d'accession à la fonction suprême, la suppression de quelque 500.000 fonctionnaires. Il en avait déjà supprimé 144.000 entre 2007 et 2012 dans la fonction publique d’État, en tant que premier ministre sous la présidence Sarkozy. En 2017, le candidat Macron s'installait à l'Élysée avec la ferme intention de retirer 120.000 postes de la masse salariale de l'État. Mais force est de reconnaître que rien ne s'est déroulé comme prévu : au moment de sa réélection en 2022, la France comptait 178.000 agents publics de plus qu'à son arrivée au pouvoir.
 
Que s'est-il passé durant les vingt dernières années pour que la fonction publique française ne cesse de grossir, en dépit du volontarisme politique ? Les effectifs de la fonction publique d'État, qui ont connu des baisses ponctuelles entre 1997 et 2021, n'ont pas drastiquement augmenté sur la période. Leur progression globale n'a pas dépassé 7%. Mais ce n'est pas le cas des contingents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière, qui ont bondi respectivement de 46% et de 36% sur la période.
 
À lire aussiBaisser les effectifs et imposer une «culture de l’évaluation»... Ce que prépare Michel Barnier pour les fonctionnaires
 
Pour ce qui est de la fonction publique hospitalière, la croissance de l'emploi public s'est intensifiée entre 1999 et 2004, à la faveur des recrutements qui ont accompagné la réduction de la durée du travail dans le secteur. Côté fonction publique territoriale, la massification résulte essentiellement des lois de décentralisation de 2004 et des transferts de compétences opérés entre l'État et les collectivités. Le hic, c'est que la course à l'embauche ne connaît pas de décélération dans ces deux versants. Au contraire. «Depuis la crise sanitaire, il y a une demande sociétale forte sur le secteur hospitalier, ce qui rend la perspective d'une cure d'austérité salariale difficilement acceptable politiquement dans la fonction publique hospitalière», note Olivier Babeau, président de l'Institut Sapiens.
 
Même constat du côté de la fonction publique territoriale. Les collectivités territoriales prennent mal les incitations de l'État à réduire leur masse salariale. La Cour des comptes en a pourtant remis une couche ce mois-ci, en préconisant la réduction progressive, d'ici 2030, des effectifs de la fonction publique territoriale. Elle estime que les collectivités locales pourraient se passer à terme de 100.000 agents. De 1,94 million à la fin de l'année 2021, le contingent des fonctionnaires territoriaux reviendrait ainsi à son niveau du début des années 2010. Les collectivités font valoir que leurs missions continuent de s'étendre et qu'elles n'ont pas vocation à devenir les «boucs émissaires» de la dette tricolore. «Il est vrai que les strates administratives, toujours plus complexes, multiplient les doublons, et donc les agents. Les grandes régions n'y ont rien fait. Dans le même temps, il y a parfois un peu de clientélisme dans l'emploi public local», commente Olivier Babeau.
 
Une administration qui «se nourrit de sa propre complexité»
 
Il faut ajouter à cela la rigidité du statut des fonctionnaires, facteur qui explique largement l'inertie de la fonction publique en France. «La garantie de l'emploi à vie, dont jouissent les fonctionnaires français, avait du sens dans un monde stable, mais il n'en a plus dans le monde qui est le nôtre, qui ne cesse d'évoluer», estime le président de l'Institut Sapiens. Un poste rendu obsolète par le numérique peut ainsi disparaître de l'organigramme, mais pas la personne qui l'occupait, à qui il faut trouver une nouvelle affectation, quitte à créer un doublon. En parallèle, la fonction publique a régulièrement besoin d'embaucher de nouveaux profils, plus qualifiés, pour répondre à l'extension de ses compétences. «Le risque est celui d'une administration qui ne cesse de grossir et de se nourrir de sa propre complexité, qui finit par exister pour elle-même et non pour son utilité publique, analyse l'universitaire. La création de l'emploi devient alors son premier but. Il y a déjà une tendance à créer de nouvelles missions et de nouvelles règles qui justifient le maintien ou l'agrandissement de la masse salariale».
 
Dans l'objectif de faire mieux avec moins, le ministre de la fonction publique Stanislas Guérini avait commencé à lever plusieurs tabous, à commencer par l'emploi à vie des fonctionnaires. Le macroniste s'était montré favorable à l'ouverture du licenciement pour d'autres raisons qu'une faute grave, par exemple, la suppression d'un poste de travail. Il avait également ouvert la porte à une rémunération au mérite, dans l'espoir qu'elle améliore la productivité en berne de certains fonctionnaires, pointée par l'Inspection générale des finances (IGF) en avril dernier.  
 
À côté de ce possible «big bang», les pistes évoquées par Michel Barnier relèvent de la «méthode douce», remarque Olivier Babeau. «La pyramide des âges favorise le non-remplacement des fonctionnaires qui partent à la retraite. Dans la fonction publique territoriale, 7% des effectifs partiront à la retraite chaque année, selon l'IGF. À compter de 2035, cela serait même 10%. Cela ne dispensera pas d'affronter une réforme plus profonde du statut des fonctionnaires», soupire l'économiste.