Au détour d’un amendement à la loi Sapin 2, l’article 21 bis envisage une situation de crise sévère pour les assureurs, qui proviendrait soit d’une prolongation des taux négatifs, soit au contraire d’une forte remontée qui ferait chuter la valeur des obligations existantes (« prévenir l’apparition de mouvements de hausses excessives sur le prix des actifs de toute nature ou d’un endettement excessif des agents économiques »). Que devrait alors faire le Haut Conseil de Stabilité Financière (HCSF), qui dépend du ministère de l’économie ? Tout simplement bloquer les contrats d’assurance-vie :

    « Limiter temporairement l’exercice de certaines opérations ou activités, y compris l’acceptation de primes ou versements ;
     Suspendre ou restreindre temporairement la libre disposition de tout ou partie des actifs ;
     Suspendre, retarder ou limiter, pour tout ou partie du portefeuille, le paiement des valeurs de rachat, la faculté d’arbitrages ou le versement d’avances sur contrat. »

Quand on sait que plus des trois quarts de la collecte brute de l’assurance-vie en mars 2015 s’est faite sur les fonds euro, investis très majoritairement en obligataire, on réalise l’ampleur du problème : ce sont plus de 9 milliards € investis par les épargnants français en mars que les assureurs ont dû placer en obligations d’État qui ne rapportent rien (voire leur coûtent), et viendront réduire le rendement des fonds € dans les prochaines années.

Mme Karine Berger. Cet amendement, que j’ai découvert tardivement – il a été déposé il y a quarante-huit heures –, a une très grande portée puisqu’il permet la modification potentielle des ratios prudentiels appliqués au secteur de l’assurance. Je rappelle que nous avons créé, par la loi de séparation et de régulation des activités bancaires, une Autorité de contrôle prudentiel et de résolution. Elle s’est déjà saisie de la situation dans le secteur des assurances, nous alertant à propos de l’impact que les taux d’intérêt bas peuvent avoir sur l’assurance vie. Sommes-nous certains de vouloir renforcer encore les ratios macroprudentiels prévus par la directive Solvabilité II – car je ne pense pas, monsieur le rapporteur, que votre proposition ait pour objectif de les réduire ? Des explications complémentaires sur une disposition qui pourrait avoir des effets très puissants et, je l’espère, très sécurisants pour les souscripteurs d’assurance vie seraient bienvenues.
 
M. Charles de Courson. Comme Karine Berger, je m’interroge. Pourquoi cette affaire compliquée est-elle traitée par le biais d’un amendement du rapporteur ? Comment la proposition s’articule-t-elle précisément avec le droit communautaire ? Un fonds de réserve est-il prévu ? « Le code monétaire et financier », nous est-il dit, « serait ainsi modifié », notamment pour permettre au Haut Conseil de stabilité financière « de moduler les règles de constitution et de reprise de la provision pour participation aux bénéfices ». Or on se rappellera les très fortes pressions déjà exercées sur les autorités de contrôle pour qu’elles acceptent de ne provisionner que partiellement ; j’ai refusé d’appliquer dans la mutuelle que je préside cette faculté de modulation que je jugeais très dangereuse. Pire : ces consignes vaudraient en cas de fluctuations importantes de taux d’intérêt ou de prix des actifs. De telles mesures ont un impact très lourd pour les propriétaires des actifs considérés, qui sont, ne l’oublions pas, les assurés, les fonds propres des compagnies d’assurance étant, en proportion, peu de chose. Pourriez-vous, monsieur le rapporteur, nous éclairer ?
 
Mme Véronique Louwagie. Cette proposition a un impact potentiel considérable, mais comment l’analyser sérieusement alors qu’à seize heures dix, les amendements ne nous étaient pas encore accessibles ?
 
M. Patrick Hetzel. Le problème de méthode est flagrant. Si les amendements n’étaient pas accessibles, c’est qu’ils n’avaient pas encore passé le filtre de l’article 40… Le système informatique de la Haute Assemblée permet pourtant aux sénateurs d’avoir accès plus tôt aux amendements déposés ; ils sont publiés avec la mention « sous réserve de l’acceptation au titre de l’article 40 ». Découvrir en commission des amendements d’une telle importance ne nous permet pas de faire un travail digne de ce nom. Ce n’est pas sérieux.
 
M. Dominique Baert, président. Je rappelle à toutes fins utiles qu’un rapporteur peut déposer des amendements jusqu’au dernier moment.
 
Mme Karine Berger. Monsieur le rapporteur, qu’entendez-vous faire exactement en donnant au Haut Conseil de stabilité financière la possibilité de « suspendre, retarder ou limiter, pour tout ou partie du portefeuille, le paiement des valeurs de rachat » ? C’est de contrats d’assurance vie qu’il s’agit !
 
M. Christophe Castaner. La discussion ne fait que commencer et se poursuivra en séance publique en présence du ministre. La crise financière nous a enseigné que, pour être pleinement efficace, la politique macroprudentielle doit aussi tenir compte de tous les acteurs systémiques non bancaires, en particulier des assurances. Il ne s’agit pas d’une révolution, mais de compléter les moyens déjà mis en œuvre.
 
Mme Marie-Christine Dalloz. Cet amendement me terrorise. A-t-on le droit de restreindre aussi fortement le droit des contrats ? On retient de cet amendement que le Haut Conseil de stabilité financière pourrait limiter « l’acceptation de primes ou versements » et même « suspendre ou restreindre temporairement la libre disposition de tout ou partie des actifs », ce qui ne s’est jamais vu : un contrat doit avoir à tout moment une valeur de liquidation ! Quant à « suspendre, retarder ou limiter, pour tout ou partie du portefeuille, le paiement des valeurs de rachat, la faculté d’arbitrages ou le versement d’avances sur contrat », c’est tout aussi contraire au droit. Quelle peut être l’inspiration de cet inventaire à la Prévert ?
 
M. Charles de Courson. A-t-on vérifié la constitutionnalité, au regard du droit de propriété, des alinéas c et d du nouveau 7 ° inséré à l’article L. 631-2-1 du code monétaire et financier, dont Marie-Christine Dalloz vient de rappeler les termes ?
 
Sur le plan économique, les dispositions proposées ne vont-elles pas déclencher une perte de confiance chez ceux de nos concitoyens, et ils sont très nombreux, qui ont souscrit une assurance vie avec une clause de rachat ? Je rappelle qu’entre dix et quinze pour cent des contrats d’assurance vie sont à taux garanti. N’est-on pas en train de jouer avec de la dynamite ?

Le patient est mal en point et le gouvernement allemand s’est trouvé dans l’obligation cet été d’adopter une réforme du secteur qui entre en vigueur le 1er janvier 2015. Elle concerne 113 compagnies pour un portefeuille total de 930 milliards d’euros (35 % du PIB, selon le FMI) et des primes annuelles de l’ordre de 85 milliards, ce qui en fait le sixième marché de l’assurance vie au monde.
 
Son dilemme est simple : des taux garantis élevés pour plus de 80 % de l’encours (environ 820 milliards) dans un contexte de rendement de l’emprunt d’Etat allemand à 10 ans écrasé, aujourd’hui à 0,7 %, auxquels il convient d’ajouter une duration moyenne des engagements vis-à-vis des assurés importante. « Le marché de l’assurance vie en Allemagne cumule un certain nombre de facteurs de risque », indique une étude de Natixis*. Car outre-Rhin, « le taux du contrat est fixé au moment de la souscription et il reste valable sur toute la durée du contrat, y compris sur les reversements ».
 
Or les perspectives de taux d’intérêt sont basses pour très longtemps et la pression sur les assureurs vie européens n’est pas près de se relâcher, note Standard & Poor’s qui reprend les conclusions des stress tests de l’Eiopa : les garanties moyennes en Europe sont comprises entre 2 % et 4 % et les principales inadéquations de duration (« mismatch ») se trouvent en Suède, en Autriche et en Allemagne où le taux garanti moyen était de 3,2 % fin 2012, selon le FMI et la Bundesbank.

3.3 Des risques qui semblent maitrisés en France
 
En France, la situation semble moins préoccupante qu'en Allemagne, aux Pays-Bas ou en Norvège, car l'écart de duration entre passif et actif n'est pas encore trop préoccupant, étant inférieur à 5 ans pour un taux garantie avoisinant les 1% selon Moody's.
 
De plus, les assureurs disposent de réserves[9] dans lesquelles elles piochent déjà actuellement pour proposer des rendements plus élevés que ce qu'elles devraient. Ces réserves sont d'autant plus incontournables qu'actuellement elles garantissent la stabilité du secteur de l'assurance-vie en maintenant les rendements à des niveaux encore acceptables. Si ces réserves venaient à s'épuiser et que le contexte de taux bas se poursuit, un scénario japonais aurait beaucoup plus de chance de se mettre en place.
 
Au Japon, les assureurs qui ont survécu à la crise de la fin des années 1990 étaient ceux qui disposaient d'un portefeuille d'activités diversifiés (épargne, retraite, assurance-vie et non vie, santé, unités de compte et fonds euros, etc..), ce qui semble plus proche du modèle des assureurs français.

Au Japon, les assureurs qui ont survécu à la crise de la fin des années 1990 étaient ceux qui disposaient d'un portefeuille d'activités diversifiés (épargne, retraite, assurance-vie et non vie, santé, unités de compte et fonds euros, etc..), ce qui semble plus proche du modèle des assureurs français.